Por Carlos Arze

Ya en 1987, el informe Brundtland advertía que el deterioro ambiental por emisiones y acumulación de CO₂ en la atmósfera tiene como principal causa el consumo de combustibles fósiles, junto con la pérdida de cobertura vegetal, especialmente de bosques, a causa del crecimiento de las ciudades.

A nivel global, la agenda climática requiere una reducción del consumo de combustibles fósiles, pero los datos del Banco Mundial muestran un aumento sostenido de las emisiones de CO₂ por uso de combustible líquido. Los subsidios mundiales a los combustibles fósiles pueden explicar este incremento y su impacto ambiental: en 2019 fueron 420 mil millones de dólares, mientras que, en el año 2020, por la paralización de la economía a raíz de la pandemia, cayeron hasta 180 millones de dólares.

La Agencia Internacional de Energía (IEA, por sus siglas en inglés) también expone, en su propuesta 2050, la eliminación progresiva de los subsidios como una condición para alcanzar las metas más ambiciosas respecto al cambio climático. A través del mecanismo de precios, podría aportar a la eficiencia energética y sus efectos sobre la economía de los grupos sociales más vulnerables podrían enfrentarse con medidas ad hoc:

La eliminación gradual de los subsidios proporcionaría señales de precios más eficientes para los consumidores y estimularía más medidas de conservación de energía y para mejorar la eficiencia energética… El impacto de la eliminación gradual de los subsidios en los hogares de ingresos más bajos podría compensarse mediante planes de pago directo u otros medios a costos generales más bajos para la economía (IEA).

La matriz energética menos sustentable

En el caso de Bolivia, el modelo económico vigente —de carácter primario exportador, sostenido por rentas de la explotación de recursos naturales— tiene base en el crecimiento del consumo de combustibles fósiles y en la deforestación acelerada. Si bien la deforestación puede estar ligada a una rampante urbanización, como en otros países latinoamericanos, la causa más importante es la ampliación de la frontera agrícola, incluida paradójicamente la destinada a habilitar tierras para una producción “verde” de biocombustibles. A este hecho se debe añadir que las políticas del actual gobierno han expresado, durante la década y media pasada, su interés por avanzar sobre la Amazonía como una nueva fuente de recursos para el crecimiento económico.

En ese contexto, la matriz energética de Bolivia es la menos sustentable de la región. El análisis de Juan Carlos Guzmán concluye que el país ha deteriorado seriamente la participación de las energías renovables en su oferta debido principalmente a la influencia del gas natural y a la importación de los derivados del petróleo. Este es un tema central de la política nacional vigente que ha priorizado la obtención de rentas fiscales a partir de la exportación de gas y ha descuidado a los demás sectores productivos.

El modelo de crecimiento económico en Bolivia se asienta en una creciente pérdida de productividad; según Guzmán, el país incrementó la cantidad de emisiones de 640 a 764 toneladas de CO₂ por millón de dólares generados, entre 2000 y 2018. Por tanto, no estaría replicando la tendencia regional de crecimiento económico en proceso de desacoplarse del deterioro ambiental, sino que estaría agudizando el carácter no sustentable de su matriz energética.

La eficiencia energética, considerada a partir del indicador de emisión específica de CO₂ del consumo final energético, es otro factor que se ha deteriorado posiblemente a causa de una menor eficiencia de la tecnología empleada y de su administración, a contramano de la leve mejoría mostrada por la región. Entre los años 2000 y 2018, la cantidad de CO₂ por barril equivalente de petróleo habría aumentado en 13%, a diferencia de la reducción de 10% verificada para la región.

Los rasgos de la oferta y el consumo energético también contribuyen a una matriz energética como la menos sustentable. La oferta interna está dominada por energéticos fósiles: en el año 2019 representaron el 91% (con el gas natural con el 79%); contrariamente, la energía por electricidad fue apenas del 5%, la biomasa del 3% y otros en el 1%.

De la misma forma, el consumo se concentró igual en combustibles fósiles, alcanzando el 85% del total, pero con el gas natural (28%) solo unos puntos porcentuales por encima del diésel oil (26%) y la gasolina (21%), respectivamente (cuadro 1).

Por tanto, el indicador de emisiones de CO₂ por consumo de combustible líquido muestra un incremento importante en las primeras décadas del siglo —algunos años es bastante alta—, manteniendo una participación del 50% en el total de emisiones del país. Una tasa mayor a la tasa promedio mundial, durante toda la década pasada.

El sector transporte

La relación es directa entre el creciente deterioro ambiental y las emisiones de dióxido de carbono, la quema de combustibles y la oferta/demanda energética desde el sector transporte. El transporte consumió, en 2019, el 82% de la oferta de combustibles líquidos, por lo tanto, se le puede atribuir gran parte de los efectos ambientales.

Con relación al consumo energético (gráfico 5), el transporte participa con el 56%, el sector residencial con el 14% y el industrial apenas con el 19%, y el restante queda para otras actividades y servicios (9%), entre ellos la agricultura, pesca y minería (2%). En relación al consumo de combustibles líquidos (gráfico 6), el sector transporte destaca con el 87% del total del diésel consumido, el 100% de la gasolina, el 97% del jet fuel y kerosene, y el 39% del gas natural.

Esta intensa demanda se explica por el crecimiento inusitado de motorizados en el país, tanto en los sectores públicos del transporte como del sector particular y el oficial (perteneciente al gobierno). El parque automotor se incrementó a razón de 115 mil vehículos por año en la última década, y pasó a duplicarse de 1,08 millones de vehículos a 2,1 millones en 2019. En el sector particular se concentra el 90% de los vehículos, en el público un 6% y en el oficial el 3% (gráfico 7).

Estos datos corresponden a la cantidad de vehículos registrados en el sistema tributario del país, pero no incorporan a otros de uso particular y público a causa de una desinstitucionalización en las agencias estatales, como la Agencia Nacional de Hidrocarburos, el Sistema Nacional de Impuestos, etc., así como a una desordenada descentralización del control del tráfico vehicular y de la venta de combustibles.

El parque automotor por clase de vehículo está dominado por las vagonetas y jeeps (30%) y las motocicletas (28%). En este último caso, se trata de un fenómeno de hace pocos años y que se acentuó con la pandemia. Por detrás, están los automóviles (17%) y las camionetas y furgones (10%), vehículos de menor capacidad e internados al país mediante contrabando, para su posterior legalización aprovechando una política gubernamental laxa y permisiva.

La administración gubernamental vio en el manejo y en la liberación desordenada de esta importación una forma de lograr alianzas políticas con grupos sociales, es decir, sectores de pequeños productores en ciudades densamente pobladas y pobres y en nuevas regiones de explotación de recursos naturales en la Amazonía.

El crecimiento del parque automotor en Bolivia para favorecer a sectores rurales pobres cuestiona la afirmación de que la subvención favorece particularmente a los sectores ricos. Además, la introducción de estos vehículos utilitarios en el campo —vagonetas, camionetas, minibuses, etc.— ha sido considerada como signo de la modernidad impulsada por el modelo económico vigente desde el año 2006. Algunos sectores sociales señalan que cambiaron el uso de los animales de carga por automóviles, como una señal de modernidad y de una transformación en la estructura social con la aparición de nuevas clases medias. Las expresiones de algunas autoridades resumen esta actitud y esta priorización en la política pública: en cierto momento, el exvicepresidente Álvaro García Linera mencionó que tener un vehículo, aunque este sea ilegal, es un derecho porque representa una ampliación de los derechos de las personas.

Subvenciones e incentivos

Ante el fuerte consumo de combustible por parte del sector del transporte, el panorama económico se complica con una tendencia al déficit en la producción nacional de diésel oil y gasolina, que se agudiza año tras año: en 2019, el déficit alcanzó el 71% del diésel y al 36% en gasolinas. Por tanto, la provisión proviene crecientemente de las importaciones: la importación creció en una década en 1.102% en gasolina y en 344% en diésel.

Debido a que los precios de esos dos combustibles principales permanecen congelados por varios años y son menores que los precios vigentes en el exterior, la provisión del mercado interno a través de la importación a cargo del Estado genera elevados montos de subvención. La subvención anual alcanzó, como promedio anual de los últimos años, los 580 millones de dólares, pero su incremento más notorio sucedió en 2013 cuando alcanzó su máximo nivel con 880 millones de dólares.

En el gráfico 8 se observa el tamaño de la subvención en términos de los ingresos corrientes del sector público financiero; el punto más alto está en el año 2011, con un 9,2% de los ingresos del Estado destinados a la subvención de estos combustibles (diésel y gasolina y, menos, en GLP y jet fuel). En términos del PIB, en el año 2012 se alcanzó el punto más alto de las subvenciones como proporción de este índice con cerca al 3%.

El Estado está subvencionando el consumo interno de los combustibles desde el año 2004 y la administración actual continúa con esa orientación. Empero, en 2012 se incorporó, junto con las subvenciones para la importación de combustibles líquidos, un incentivo a las empresas productoras de hidrocarburos como parte de una política para incrementar la oferta y reducir la importación. Este incentivo en favor de las empresas petroleras representó el 9% del valor total de subvenciones en el periodo 2012-2020, y en 2015 un 17%, o más de 50 millones de dólares, fueron destinados al incentivo a las empresas productoras de petróleo.

Subvenciones, una concepción ambigua

¿Cuál es el fondo de la política gubernamental en torno a las subvenciones? Lo que destaca inicialmente es que el gobierno tiene una concepción ambigua y cambiante en el tiempo.

En el año 2006 planteaba que las subvenciones eran, en realidad, un “parche” del fracaso de los gobiernos neoliberales de los años noventa y que, ante la imposibilidad de desarrollar una política energética que garantizara la provisión de combustibles para las actividades económicas, solo podía regular e incorporar esa medida en su política. Por ello, ese año, en el Plan Nacional de Desarrollo, en el gobierno del Movimiento al Socialismo (MAS), se planteaba el cambio de matriz energética como una medida de más largo plazo y la producción de biocombustibles, como una medida de mediano plazo.

En 2010 intentó levantar los subsidios, incrementando el impuesto pagado por los consumidores y provocando un incremento en el precio de los combustibles a rangos internacionales; los recursos generados debían permitir la creación de un fondo de incentivos para las empresas petroleras, de modo de inducirles a aumentar la exploración y explotar mayores volúmenes de petróleo para las refinerías nacionales. Esta experiencia fallida, denominada “gasolinazo” por la población, era justificada como necesaria porque se había distorsionado el carácter y la naturaleza del subsidio, además de que el país ya había avanzado hacia una transformación de la estructura productiva y no era pertinente mantener esta medida neoliberal.

En el año 2012, el gobierno presentó la subvención como una medida antiinflacionaria. Ante el fracaso de la medida del 2010, retomó y creó un nuevo incentivo a partir de la ley presupuestaria, que se pagaría a través de Notas de Crédito Fiscal en un monto adicional de 30 dólares por barril, a la producción de los campos petroleros. En 2015, la Ley 767 de incentivos petroleros amplió ese fomento a la producción, abarcando esta vez al petróleo y al condensado asociado a la extracción del gas natural, y aumentando el valor del incentivo hasta los 55 dólares por barril. También se optó por medidas más prácticas e inmediatas como la mejoría y modernización de las refinerías a partir del establecimiento de dos plantas de reformación catalítica y de isomerización.

Se puede afirmar que el modelo fue tolerante con la permanencia de la subvención. Su vigencia se puede explicar por un interés más bien político y electoral, a partir de mostrar que el objetivo fundamental era preservar los ingresos y el poder adquisitivo de la población.

Esos cambios en la concepción de la subvención retrata las contradicciones de la gestión pública del llamado modelo de desarrollo comunitario, social y productivo, porque en los hechos el tema medioambiental no es su prioridad, sino que el objetivo central de la política rentista, basada en la explotación acelerada de los recursos naturales, es la obtención de ingresos fiscales mediante la monetización acelerada de las reservas hidrocarburíferas.

Finalmente, el presente año, el Ministerio de Hidrocarburos y Energías planteó una estrategia que incorpora varias medidas: la reactivación de campos maduros y abandonados donde se haya verificado reservas de petróleo explotable; la producción de biodiésel —medida lanzada en 2018, impulsando la mezcla de gasolina natural con etanol—, ampliando la producción de insumos a partir de aceites vegetales, aceites reciclados y grasa animal; la importación de crudo para reducir los márgenes del subsidio a cargo del Estado; la electromovilidad sobre la base del programa de producción de baterías y automóviles, ligado al proyecto de industrialización de litio en los salares de Uyuni y Coipasa —proyecto modificado después de una década de pruebas de un método de explotación de carbonato de litio—; finalmente, la actualización de normas, como los reglamentos para la redistribución de gas natural y de GNV.

¿Por qué son contradictorias estas medidas respecto al propósito declarado de reducir el uso de los combustibles fósiles y, consecuentemente, la subvención?

El carácter contradictorio de la política de incentivo a la producción de biocombustibles consiste en que impulsa la ampliación de la frontera agrícola —en el caso de la caña de azúcar con niveles irrelevantes de productividad— en el marco de una estrategia mayor de avance hacia la Amazonía, con medidas paralelas, como son postergar la verificación de la función económica social (FES) de la tierra —una condición para obtener la titularidad sobre ella— y dar permisos de desmonte y quema del bosque, un propósito que fue cuestionado por sus efectos en 2019-2021 a raíz de los dramáticos incendios en la Chiquitanía. Por tanto, su efecto más importante fue el incremento de las emisiones de CO₂ provenientes de este proceso de ampliación de la frontera agrícola.

Sobre la experiencia de la mezcla de etanol en 2018, debe decirse que la medida aumentó el precio de las gasolinas para los consumidores, beneficiando al sector empresarial. El precio del litro de etanol internacional vigente en el momento del plan estaba en alrededor de 2,4 bolivianos, pero fue pagado en 5 bolivianos a los productores cañeros; esto es ir en contra de los consumidores y favorecer a los sectores empresariales.

Aunque el proyecto de los biocombustibles buscaba supuestamente reducir el gasto fiscal y promocionar la agroindustria, también tenía el interés de avanzar en una alianza política con los sectores opositores políticos más duros en ese momento: los empresarios de la agroindustria del oriente.

En el caso de los incentivos, el efecto principal fue la reducción, en términos relativos, de la renta de exportación de los hidrocarburos, particularmente del petróleo. Es decir, parte de lo obtenido del proceso bautizado como “nacionalización” —que consistió en un incremento de los impuestos pagados por los productores de hidrocarburos—, se revierte a favor de las empresas productoras transnacionales mediante el Fondo de Promoción a la Inversión en Exploración y Explotación Hidrocarburífera (FPIEEH). El objetivo buscado, de incrementar las reservas y la producción de líquidos, no fue logrado, a pesar de postergar, con la formación del FPIEEH con recursos provenientes del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), las inversiones de los gobiernos subnacionales.

El país enfrenta en la actualidad la reducción de las reservas de gas y de petróleo y la caída en la producción, que no le permite cumplir con compromisos de exportación con Brasil y Argentina. La medida destinada a mejorar la productividad de las refinerías tampoco fue importante porque, a pesar de que requirió inversiones públicas muy grandes, apenas incrementó el 16% de la producción de gasolina en los últimos seis años. En realidad, se debe recalcar que la posibilidad del incremento en la producción de gasolinas está sujeta a una condición fundamental que es el telón de fondo de estas políticas: el hecho de que no existió una reposición de las reservas por parte de las empresas extractoras, por la ausencia de una norma que les obligue a hacerlo.

Finalmente, con la legalización de los vehículos indocumentados, se vuelven a dar señales contradictorias respecto a la necesidad de reducir el costo de la subvención. Como se dijo antes, el gobierno alentó esta importación de vehículos de contrabando en aproximadamente un millón de unidades en una década. En 2011, una primera disposición permitió la introducción y legalización de 130 mil vehículos de contrabando. Actualmente, en 2021 se presentó, desde el partido de gobierno, otro proyecto para la legalización de alrededor de 200 a 350 mil vehículos de contrabando, que en muchos casos ya están en circulación. Un dato que ejemplifica esta contradicción: la política de transformación de motorizados que usan gasolina al uso de gas natural alcanzó en estos años a 132 mil vehículos, es decir, casi la misma cifra que la primera legalización de vehículos indocumentados. Esto quiere decir que, con la primera legalización de los vehículos de contrabando, se provocó una pérdida total de los esfuerzos que se habían realizado con ese programa dirigido a la transformación de la matriz energética.

A manera de conclusiones, se puede decir que la razón de fondo que impide modificar esta política de subvenciones, de reducción de importación de combustibles líquidos y de reducción de los impactos ambientales, es la permanencia de una política energética guiada por la priorización de la obtención de rentas fiscales y por la que los contratos de explotación no imponen, como obligación de las empresas, la reposición de reservas. Por eso mismo, la creación de incentivos no tuvo resultados debido a que su magnitud no es comparable con el gran negocio de la explotación acelerada y la exportación de las reservas conocidas de gas natural, es decir de las reservas descubiertas en los años noventa.

En bonanza de precios internacionales y de rentas fiscales, la subvención no apareció como un problema para la administración estatal y más bien fue utilizada como una medida política de consolidación de alianzas con sectores sociales, particularmente, de productores rurales y de sectores pobres de la ciudad, pero también con sectores empresariales. En ausencia de cambios importantes en la matriz energética, se mantiene la creciente importación de combustibles y la subvención. Las soluciones propuestas fueron contradictorias: las medidas que tienden a reducir la subvención, alientan, paralelamente, acciones como la deforestación que es quizás una causa mayor de emisión de CO₂.

¿Podrá el gobierno mantener los subsidios?

El gobierno tiene un gran problema: mantener la producción y la exportación de gas natural como central en la economía. Las iniciativas de industrialización de litio, la exportación de alimentos a China, la producción de biocombustibles, etc., son algunas salidas de emergencia ante la caída de las rentas de hidrocarburos. Este año el país va a recibir una renta de 1.600 millones de dólares por el gas natural, los subsidios estarán cerca a los 700 millones, principalmente dirigidos al sector transporte, pero existe otro subsidio al gas natural que beneficia a los productores de electricidad, con un precio de 1 dólar frente al precio de exportación de 4,3 dólares, promedio, a Argentina y Brasil. Es decir, el gobierno se encuentra en una encrucijada por problemas de financiamiento del Estado. Las políticas que se están lanzando actualmente son de mayor endeudamiento y caída acelerada de las reservas internacionales netas. De hecho, el Presupuesto General del Estado de 2021 incorpora un crecimiento enorme de la deuda externa y de la deuda pública interna, por la emisión de 3.000 millones de deuda externa en bonos soberanos, que se sumarán a los 13.000 millones ya registrados y a los 10.000 millones de deuda interna. Así, las medidas para salir de las dificultades fiscales están llevando al país a los umbrales de insostenibilidad de la deuda pública.

La presión social y la necesidad de contar con apoyo político han promovido políticas que agudizan ese déficit energético, incrementan la subvención y la contaminación ambiental con la referida legalización de vehículos de contrabando.

En nuestro criterio, la política debería ser integral, es decir, abordar el problema de los subsidios e incluir un cuestionamiento a las bases del modelo económico que dio lugar a esta desproporción en términos del desarrollo de los sectores productivos, alentando únicamente a aquellos extractivos y dejando en el atraso al sector agrícola e industrial. Este cuestionamiento a las bases del modelo económico tiene que ver, además, con la prioridad de ampliación de la frontera agrícola que, como se vio, va a contramano de las medidas que se puedan tomar en términos de reducción del uso de combustibles fósiles. Finalmente, eliminar la subvención no es solamente plantearse una modificación inmediata de los precios internos y su alineamiento con los precios internacionales, sino que es un tema más complejo porque va al corazón del modelo económico y a la concepción del desarrollo que está vigente actualmente en el país.

*Síntesis elaborada a partir de la exposición “Contradicciones de la política energética en Bolivia: caso subsidios” de Carlos Arze Vargas, investigador del CEDLA, Bolivia.

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Artículo publicado en el boletín: RLIE hacia la COP26. ¿La matriz energética regional es sustentable y socialmente justa? de la Red Latinoamericana sobre las Industrias Extractivas. Accede a la publicación aquí.